2023年以来，经济压力凸显，房地产更是进入凛冬。各地陆续出现烂尾楼现象，业主断供也层出不穷。“压实地方政府责任，保交楼、稳民生”成为房地产市场发展的重要方针。

那么，该如何认识房地产及其背后的“土地财政”，把握未来趋势？本文作者赵燕菁教授曾任中国城市规划设计研究院副总规划师、厦门市规划委主任，他的新书《大崛起：中国经济的增长和转型》中，对“土地财政”问题作了剥茧抽丝的深刻分析，还对“土地财政”的转型提供了一系列思路和建议。

赵燕菁强调，好研究，不是重复那些众所周知的常识，而是能解释众所不解的反常，“土地财政”多年来备受批判却批而不倒，对其逻辑和功过，须有清醒的而不是想当然的认知。土地财政在短时间内促成中国的整体发展。而土地财政的间接税制，使人们的税负痛感低于其他国家，从而保持了中国企业的竞争优势。

土地财政必然会引发资本炒房、拉大贫富差距、挤占大量资源、金融风险等问题，解决不好，不仅难以实现“人的城市化”，而且还会引发巨大的系统风险。然而，很多专家观点一边倒地主张抛弃土地财政，并效仿发达国家，尽快转向税收财政，这也是有问题的。

01. 积小改为大改

没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用于所有发展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。

随着原始资本积累的完成，“土地财政”应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。　　

当城市化进入新的发展阶段后，就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡，没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。

中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有找到替代方案之前，就轻率抛弃“土地财政”。

正确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象，只占整个社会的很小部分。

随着城市化水平的提高，逐渐演变到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模式。成功的转换，是“无痛”的转换。

时间越长，对象越分散，社会承受力就越强，改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底，就急于进入教科书式的“宪政改革”。　

具体做法是，在空间上、时间上，把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。

在不同的部分，区分不同的利益主体，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：

1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财产税；

2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；

3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；

4）有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；

5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税；

6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少的20年或30年，到期后，开征财产税；

7）所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的，才可以强制拆迁。物业均按市场价进行补偿；

8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；

9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励。

财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应的，以监督财税收支为目的社区组织。

城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持，并不是意味着无需改变。

其中，最要紧的，就是尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场。

要想摆脱房地产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场，防止泡沫破裂；在消费市场上，确保居者有其屋。

02. “人的城市化”　　

真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的，是保障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理想的状态，就是要做到新加坡式的“广覆盖”。

所谓“广覆盖”就是除了有房者外，所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。

只要不能做到“广覆盖”，保障房就会加剧而不是减少社会不满，“寻租”行为就会诱发大规模腐败（赵燕菁，2011）。

而要做到“广覆盖”，首先必须解决的问题就是资金。关键是如何设计出足够的信用将其贷出来。目前的保障房不能进入市场。

这种模式决定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资。依靠财政有限的信用，必定难以满足大规模建设的巨额资金需求。

要借助“土地信用”，就必须设计一个路径，使抵押品能够进入市场流通。　　

如何既能与商品房市场区隔，又可以进入市场流通以便于融资？一个简单的办法就是“先租后售”——“先租”目的是与现有商品房市场区隔；“后售”则是为了解决保障房建设融资。

举例而言：假设50平方米保障房的全成本是20万元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。

一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。　

这个假设的例子里，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和企业公积金（可分别用来贴息和支付物业费）,即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。　　

由于住房最终可以上市，因此土地（及附着其上的保障房），就可以成为极其安全有效的抵押品。

通过发行“资产担保债券”（Covered Bonds）等金融工具，利用社保（3.11万亿元）、养老金（1.92万亿元）、公积金（2万亿）等沉淀资金获得低息贷款，只需政府少许投入（贴息），就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题（吴伟科、赵燕菁，2012）。　　

“先租后售”模式，看似解决的是住房问题，实际上却意味着“土地财政”的升级——都是通过抵押作为信用获得原始资本。

这一模式同以往的“土地财政”一个重要不同，就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业，而“先租后售”保障房制度，则是通过补贴劳动力间接补贴企业。

2008年以后，制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地，而是劳动力。新加坡和香港的对比表明，住房成本可以显著影响本地的劳动力成本，进而增强本土企业的市场竞争力。　

“土地财政”另一个后果，就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的豪宅，农民工却依然在城乡间流动。

现在很多研究都把矛头指向户口，似乎取消户籍政策就可以一夜之间消灭城乡间的差距。

取消户籍制度，如果不涉及其背后的公共服务和社会福利，等于什么也没做；如果所有人自动享受公共服务和社会福利，那就没有一个城市可以负担得起。　

户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关。由于没有直接的纳税人，城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务，就只好以来户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要想取消户籍制度，就必须改为间接税为直接税。

户籍制度同公共产品付费模式密切相关。改变税制，就必须面对前文所述的制度风险，但就算能够用财产征税取代户籍，也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而拥有不了户籍的非城市人口，明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。

如果不创造纳税人，而是简单取消户口，放开小产权，其结果就是南美国家常见的“中等收入陷阱”。

因此，研究怎样让农民可以获得持续增值的不动产，远比研究如何取消户籍来得更有意义。　

实际上，“先租后售”的保障房制度，使得户籍制度本身变得无关紧要。

它为非农人口获得城市资产和市民身份，直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间，就可以通过购买保障房，成为为城市纳税的正式市民。

“先租后售”保障房制度把住房问题转向建立公民财产，这同美国当年的《宅地法》本质是一样的——创造出有财产的纳税人。唯如此，转向税收财政才有可靠的基础。　　

03. “土地财政”转型：重建个人资产

现在的财政界有一种普遍的看法，认为中国的税制结构，已经到了非调整不可的地步。

理由是间接税使每一个购买者都成为了无差别的纳税人，无法像直接税那样，通过累进使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。

但现实中，真正导致的贫富差距的深层原因，是有没有不动产。不动产成为划分有产阶级和无产阶级的主要分水岭——有房者，资产随价格上升，自动分享社会财富；

无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。财产不均是因，收入不均是果。用税收手段，只能调节贫富的结果；用不动产手段，才能调节贫富的原因。　　

要缩小社会财富差距，最主要的手段，不是税收转移和二次分配，而是要让大部分公民，能够从一开始就有机会均等地获得不动产。

“土地财政”向有产者转移财富的功能，是当前贫富差距加大的“罪魁祸首”，但通过“先租后售”，这一功能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具。　　 

“现代人”的特征，就是拥有信用。“土地财政”通过“先租后售”保障房，帮助家庭快速完成原始资本积累，为劳动力资本的城市化创造了前提。

由于保障房的市场溢价远远高于其成本。因此，保障房“房改”就相当于以兑现期权的方式给所有家庭注资。　　

家庭的经济学本质，乃是从事“劳动力再生产”的“小微企业”。将土地资本大规模注入家庭，可以快速构筑社会的个人信用，使经济从国家信用基础，拓展到个人信用基础。

各国城市化历史表明，城市化水平50%左右时，职业教育（而非高等教育）乃是劳动力资本积累最重要的手段，但劳动力资产有随时间贬损、折旧的特点。

而“先租后售”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率，将劳动力资产转换为不动产凝结下来。

国外的实践表明，同储蓄形态的养老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流动性的住宅可以在家庭层次，将社保和养老金资本化。

保障房“广覆盖”，为城市化的高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段，极大地增加整个社会的稳定性，扩大执政党的社会基础。

如果说“土地财政”在过去20年先后帮助政府和企业实现了原始资本积累，下一步其主要目标就应当转向劳动力的资本化。　　

中国城市化快速启动，是拜“城市土地国有化”这一特殊历史遗产所赐。现在来追究当初这一做法是否道德毫无意义。

正确的做法，不是回到土地私有的原始状态再启动城市化（这样只能让城市周围的农民获得城市化的最大好处），而是要利用这一制度遗产，通过企业补贴、“先租后售”保障房等制度，让远离城市地区、更大的范围内的农民，一起参与原始资本积累，共同分享这一过程创造的社会财富。　

1998年房改的成功，推动了中国近十年的快速增长，帮助城市“政府”完成了原始资本的积累。

“先租后售”保障房乃是借助“土地财政”作为融资工具，帮助城市“家庭”完成的原始资本积累，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件。

保障房在规模上远超当年的房改。可以预见，这一改革一旦成功，中国经济至少还可以高速增长20年。

04. 寻找货币之锚　　

保障房制度建立后，我们就可以有效地将资本市场和消费市有效区隔。从而组合利用价格和数量两个杠杆，使政策的“精度”大幅增加——在投资市场上（商品房）：控制数量（比如，将供地规模同保障房供给挂钩）放开价格，避免不动产价值暴跌触发的系统性危机；

在消费市场上（保障房）：控制价格增加数量，满足新市民进入城市的基本消费需求。　　 

“土地财政”下，中国货币信用的“锚”就是土地。人民币是“土地本位”货币。中国之所以没有产生超级通货膨胀，关键在于人民币的信用基石—“土地”—的价值和流动性屹立不倒。

在某种意义上，正是因为土地的超级通胀，才避免了整个经济的超级通胀。

防止土地价值暴跌的关键，在于防止房价下跌。防止房价下跌的唯一办法，就是控制供给规模。唯有大幅度减少商品房供地规模并切断信贷从银行流向房地产，才能减少土地信用在市面上的流通，从而避免资产价格暴跌。

一个简单的办法，就是将保障房与商品房规模挂钩。比如，规定每个城市商品房投入市场的规模不能超过本地住房投入总规模的30%。

也就是说，每拍卖3平方米的商品房，就必须对应建设7平方米的保障房。由于保障房的需求是确定的，有预先登记的真实需求支持，有助于使城市土地融资的规模被锁定在与其实际需求相一致的范围——人口增加越快，保障房需求越大，可以通过土地融资的额度就越大。

通过保障房需求为土地融资规 模寻找到一个“锚”，使土地供给与人口真实增加挂钩，从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“鬼城”。　

商品房用地的出让，本质上城市为公共服务和基础设施初始资本的融资。

有了保障房这个锚，我们就可以像调整银行的货币准备金那样，调节商品房和保障房的比例，从而控制地方政府信用发行的规模——如果我们希望经济增速快一点，就可以提高商品房相对保障房的比例；反之，则可以减少商品房的“发行规模”。

宏观调控的工具因此会更加丰富，经济政策就可以更加精确，有效地离合、换挡。

05. 结 语

城市化的其启动，是传统经济转变为现代经济过程中，非常独特的一个阶段。能否找到适合自身特点的模式，对于高质量的城市化至关重要。

近代以来，中国一直都在模仿、追赶，鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新。其经济学意义，远比大多数人的理解来得深刻、复杂。　

“土地财政”是一把双刃剑，它既为城市化提供了动力，也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择，但找到替代模式却绝非易事。

没有十全十美的模式。“税收财政”演进了数百年，导致了世界大战、大萧条、次贷危机、主权债务等无数危机，其破坏性远大于土地财政，但西方国家并没有轻言放弃。它之所以仍然被顽强地坚持、探索，盖因其积累模式的内在逻辑使然。

“土地财政”只是一种金融工具。工具本身无所谓好坏，关键是如何使用。很多情况下，问题并非“土地财政”本身，而是“土地财政”的使用。随着城市化阶段的演进，“土地财政”用来解决的问题也应当及时改变。

通过不动产的形成和再分配，“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中，起到其他模式所难以企及的作用。　

最优的城市化模式，就是根据不同的发展阶段，不同的空间区位，组合使用不同的模式。“土地财政”是城市化启动阶段的重要工具。

一旦原始资本积累完成，城市化进入稳定下来，其历史角色就可能逐步淡出，甚至最后终结。

一个模式的初期，不完善是正常的。在充分理解其在中国经济中的深刻含义之前，就对其妄加批评，不仅十分轻率而且非常危险。至少，在我们找到一个更好的替代模式之前，我们不能轻言放弃。

从更长远的经济发展阶段看，我们今天所担心的问题，很可能会随着原始资本积累阶段的完成而自动消失。

深圳是中国城市化最快的城市之一，2010年前后税收收入占到政府收入的93%以上，来自土地的收益已经微不足道。

但深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累，深圳“土地财政”已经悄然退出。深圳的实践表明，我们可能根本无需为不治自愈的“病”吃药。